双向赋能乡村振兴与新型城镇化
乡村振兴与新型城镇化是互利共生的命运共同体，二者深度融合是构建新型工农关系的题中应有之义。乡村振兴离不开新型城镇化的发展，推动乡村振兴与新型城镇化深度融合是着力解决农村发展不充分、城乡发展不平衡问题的重大战略举措。因此，双向赋能乡村振兴与新型城镇化、推动二者深度融合是构建新型城乡关系、实现城乡共同富裕的重要着力点。
促进乡村振兴与新型城镇化良性互动
乡村振兴与新型城镇化双向赋能，在产业、生态、文化、治理、生活等方面良性互动，为乡村振兴与新型城镇化深度融合提供了有力支撑。
以城乡产业融合互补，促进产业兴旺与高效城镇化良性互动。产业发展是关键。以城乡产业融合互补为桥梁，带动乡村和城镇产业的发展，实现乡村产业兴旺和高效城镇化。一方面，发挥城镇的辐射带动作用，以城市群带动周边县域经济发展，以县域经济发展带动乡村产业，在以城带乡的发展过程中，进一步优化城乡产业布局。另一方面，乡村要主动承接城镇产业梯度转移，发挥农村土地、劳动力方面的比较优势，在产业转移过程中，带动乡村一二三产业融合，优化产业结构。
以生态环境共建共治，促进生态宜居与绿色城镇化良性互动。良好的生态环境是最普惠的民生福祉。以生态环境共建共治为手段，推动农村人居环境整治和美丽城镇建设，实现乡村生态宜居与绿色城镇化。一方面，加大生态修复力度，发展低碳产业和循环经济，为腹地农村生态宜居提供保障。另一方面，着力改善农村生产生活生态环境，连线成片打造一批山清水秀、天蓝地绿、村美人和的新型农村社区，以更加优美的生态环境满足市民对绿色空间的需要。
以城乡文化融合发展，促进乡风文明与人文城镇化良性互动。城乡经济的融合为文化的融合奠定了基础。以城乡文化融合发展为纽带，推动城乡之间文化在长期的相互浸润中逐渐促进人的现代化，实现乡村乡风文明与人文城镇化。一方面，新型城镇化发展带动人口流动，使进城农民主动融入先进文化，自觉提升科学文化素养，摒弃陈规陋习。另一方面，乡村振兴要注重传承和保护优秀传统的乡土文化，打造充满魅力的乡土文化符号，夯实文明根基。
以城乡治理统筹融合，促进治理有效与新型城镇化良性互动。乡村振兴与新型城镇化的深度融合，客观上要求以城乡治理统筹融合为契机，提升城乡治理能力和水平，实现乡村治理有效和新型城镇化。一方面，新型城镇化发展带动乡村逐渐演变为新型农村社区，与城市社区治理方式日益趋同，推动城乡社会治理协同联动发展。另一方面，具有本土适应性的乡村治理更要发挥好村民自治、村规村约、道德风俗等非制度性安排的作用。
以公共服务互联互通，促进生活富裕与新型城镇化良性互动。城乡公共服务均等化是推进共同富裕的应有之义。以公共服务互联互通为载体，均衡配置公共产品，补齐发展短板，推动乡村生活富裕和新型城镇化共同发展。一方面，新型城镇化加速了农民市民化进程，客观上要求进城的农民与城镇居民平等地享受各项公共服务，提升城镇的包容性。另一方面，乡村振兴要构建城乡标准统一、多元投入保障的有效机制，均衡城乡公共资源分布，让农民公平地享受改革红利。
推动乡村振兴与新型城镇化深度融合
促进乡村振兴与新型城镇化深度融合，推动城乡实现共同富裕，亟需探索城乡要素双向流动、体制机制更加健全的实现路径。
培育农村产业发展动能，加强城乡产业融合互补。一方面，立足资源禀赋优势，引导二三产业下乡，促进农村一二三产业融合发展，实现乡村产业朝着更高附加值、更多科技含量的领域转移。另一方面，通过新型城镇化，激发农村产业活力，发挥好新型城镇化的鲶鱼效应，倒逼农村培育壮大发展新动能，促进乡村产业兴旺。
推动农村户籍制度改革，促进城乡居民双向流动。深化城乡户籍制度改革，需要打破城乡壁垒，以畅通国民经济循环体系。一方面，保障进城农民工及其子女享受与市民同等的待遇，吸引更多农村富余劳动力扎根城市，为城市发展提供支撑经济增长的劳动力资源。另一方面，扩大农村对城镇的开放，打通市民入乡通道。也就是说，扩大集体产权结构开放性，考虑从所有权中分离部分集体土地的权能，满足入乡的市民对土地的需求，提高农村土地资源配置效率，优化农村人口结构。
优化公共文化资源配置，实现城乡文化共同繁荣。持续推进乡村公共文化服务的质量和数量提升，引导各类文化活动、文化服务向农村、基层延伸，特别是加强对经济相对落后地区农村公共文化服务的投入，因地制宜建设文化礼堂、文化广场、乡村戏台等公共文化场所，活跃繁荣农村文化市场，不断满足农民日益增长的高质量文化服务需求。
深挖绿色生态发展潜能，统筹城乡生产生活空间。一方面，着力补齐农村生态建设的发展短板，以农村人居环境整治为重点，推进农村厕所革命和生活污水治理，打造宜居的生态环境。在此基础上，发展观光旅游、农事体验、休闲康养等绿色低碳产业，为城镇居民下乡享受绿水青山创造条件。另一方面，不断强化城镇产业调整的绿色基础，坚持生态优先，全面落实节能减排目标，走资源节约型和环境友好型的发展道路，为腹地农村生态宜居提供保障。
健全农村基层组织制度，推进城乡治理模式变革。一方面，坚持党的领导，加强农村基层党组织建设，特别是在乡村治理的重要领域和关键环节，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。另一方面，需要创新治理模式，引进城市社区管理方式，建设新型农村社区，逐步健全完善“大数据+网格化”的治理机制，构建新型农村社区治理“一张网”，推动城乡在融合互促的过程中实现治理体系和治理能力现代化。
拓宽农民收入增加渠道，加快城乡共同富裕步伐。一方面，构建合理的土地增值收益分配机制，贯彻落实国家关于土地增值收益“主要用之于农”的要求，提高农民获取土地增值收益的份额，增加农民收入。另一方面，建立稳定的农企之间利益联结机制，通过“订单式”生产、采购，让农民与龙头企业、合作社等建立稳定的合作关系，实现利益共享、风险共担，推动城乡居民在同频共振中实现共同富裕。
发展县域文化旅游产业 推动新型城镇化建设高质量发展
随着我国城市化进程的不断加速推进，特别是经济发展进入新常态后，城镇化逐渐成为当前我国经济增长的新动力。“十四五”规划指出，要以县域为基本单元推进城乡融合发展，强化县城综合服务能力和乡镇服务农民功能。在此大背景下，如何立足本地特色、抓住战略机遇，发展特色文旅产业，对促进城乡融合、缩小城乡差距，推动县域经济转型，进而更好满足人民日益增长的美好生活需要具有重要意义。2022年5月，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），指出要培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，提高就业吸纳能力，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。这为发展特色县域文旅产业指明了大方向，有利于推动新型城镇化建设高质量发展。
把握好新型城镇化建设高质量发展的“新型”和“高质量”双重内涵
“新型”强调以人为本，合理有序推进农业人口向县城迁移，人与产业同步协调发展，实现新型城镇化与新型信息化、工业化及农业现代化的发展步调一致，并且把城镇化建设和乡村振兴融合起来。同时，“新型”强调绿色生态，要求在经济发展中贯彻绿色发展理念，新型城镇化要以绿色、循环、低碳发展为约束性条件，实现产业、人与自然的和谐发展。“新型”还特别强调“因县而异”，根据资源条件错位发展特色县城和以县城为核心的县域经济，形成特色资源—特色产业—特色经济小系统。“高质量”要求坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，遵循县城的科学发展规律，加强政策层面的顶层设计，统筹推进各项配套设施优化升级，鼓励深入挖掘自身潜能，充分发挥县域特色产业优势，优化产业布局，有重点、有方向地发展优势产业，改良劣势产业。
文化旅游产业是推动新型城镇化建设高质量发展的重要途径
《意见》对完善县域文化旅游产业服务配套设施，加强县城历史文化遗产保护，发展文化旅游专业功能作出了具体部署。发展县域文化旅游产业对于推动新型城镇化建设高质量发展的作用在于：
第一，高质量的文旅供给是不断满足人民日益增长的美好生活需要的重要手段。随着居民尤其是城市居住者温饱解决后对消费尤其是精神文化消费需求的日益增长和升级，古镇古村游风尚兴起。新型城镇化建设中，各地因地制宜发展特色文旅产业，可以提供更多旅游选项，更好满足人民需求。
第二，文化旅游产业是绿色产业、朝阳产业和富民产业，是推动实现“双碳目标”的重要支撑，是县域经济转型的重要载体，是发展县域经济的重要引擎。我国文化旅游资源广度和深度都有很大发展潜力，不断提升文旅相关产业的占比，可以有效降低单位GDP能耗，助推“双碳目标”的实现。
第三，我国地域辽阔、文化产业繁荣，各县之间在区位优势、历史文化、物产资源、基础设施建设等方面差异显著，这为以文化旅游产业推动新型城镇化建设提供了大量的试验田、参照物，可以实现县域错位发展，避免产业雷同和投资浪费，实现可持续发展。
第四，从区域来看，中西部优质自然资源集中，历史文化资源有待深入挖掘开发。充分利用中西部丰富自然资源与历史文化资源，发展中西部文化旅游产业，有利于深入推动西部大开发战略，实现东、中、西部地区县域经济的均衡发展，同时兼顾全局性和战略性，力争在新型城镇化建设高质量发展过程中，一城不落、一镇不失。
第五，我国居民文化旅游需求远未得到满足，行业发展空间十分巨大。满足居民国内文化旅游的需求，也是实现国内大循环的重要组成部分，特别是发展文化旅游产业有利于带动中西部地区就业，提高居民收入，改善生活质量，进一步带动中西部地区的新型城镇化建设，并加强当地居民与外部的联系及交流，提升居民文化素质。
第六，发展县域文化旅游产业有利于带动消费这辆“马车”、提高县级财政收入、维护社会稳定，切实推动新型城镇化建设高质量发展。文化旅游产业投资强度低，就业吸纳能力强，服务与商品的市场转化速度快，直接刺激居民消费，并通过消费部分转化为县级地方财政收入，有利于巩固县域经济基础，提升县域公共服务水平，实现高质量发展。
多措并举发展文化旅游产业，推动新型城镇化建设高质量发展
首先，发展县域文化旅游产业应注重挖掘地方资源，发扬地方特色文化，以特色资源和特色文化为载体，重点建设具有代表性、能够反映当地特色资源、特色文化的旅游景区，不宜面面俱到，过度追求全面和效仿其他地区，打造缺乏文化内涵和区域特色的景点。
其次，注重县域产业配套性、系统性。要充分发挥地方经济主体的积极性、创造性，配套发展相关产业与服务，不断提升产业支撑能力。除将文化旅游产业嵌入县域经济体系整体之外，资源条件特别好的县域也可以以文化旅游产业为主导产业，围绕其发展相关产业，如资源特色工艺品、农产品及其深加工等。
再次，要把发展文化旅游产业和发展地方其他特色产业有机结合起来。各地县域经济一般都有一些特色产业特别是工业，但往往并不为公众所熟知。在发展文化旅游产业的过程中，要有意识地向游客宣传推介其他特色产业，甚至把此类产业纳入文化旅游体系，构建景区游、历史文化民族文化游、博物馆游、特色产业工厂游和矿山游等一体的文化旅游体系，通过文化旅游活动，为县域其他地方特色产业的发展提供机会和空间，形成互相促进的局面。
最后，要注意统一规划、整体开发、多元共建、服务和管理两手抓。消除和防止分散凌乱的格局，对县域内文化旅游资源进行整体开发，形成完整、高效的服务体系，提高文化旅游服务的效率，提升消费体验。地方政府应把注意力集中于中观的资源挖掘和产业规划方面，搭建好文化旅游的设施平台和服务、管理平台，微观领域则要尽可能通过各类产业政策来吸引各类经营主体参与发展、提供服务，推动文旅产业的发展。地方政府还要特别注意抓好产业质量管理，促进经营主体不断提高服务质量，共同维护好地区名片。
总之，随着城市化的深入发展，大中型城市的文旅产业得到了很大的发展。而目前在县域层面，尽管文旅产业的发展资源特别丰富，但社会系统认知度较低，产业发展相对薄弱，文旅服务基础设施建设差异较大，特别是软件设施建设还有很大欠缺，服务质量参差不齐。因此，有必要从宏观上对国内文旅资源进行专业性、系统性梳理，通过文旅知识平台对各类文化现象和文旅资源进行分类并深入介绍背景知识，还可以吸收借鉴国外类似文旅资源开发经验教训，从而把文旅消费活动引向深入，使消费者获得更广泛、更深入的知识与感受。同时系统性建设文旅推介平台，把区域内较为分散凌乱的文旅资源和产业汇集起来，通过地方特色这一主线串起区域内县域文旅资源，降低消费者时间成本，提升消费体验。
新型城镇化是中国式现代化的必然选择
现代化是人类社会发展的潮流，城镇化是现代化的必由之路。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，取得了举世瞩目的成就。习近平总书记指出：“如果城镇化目标正确、方向对头，能走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。”10年来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握我国城镇化发展规律，提出推进以人为核心的新型城镇化，引领我国城镇化发展取得历史性成就，为社会主义现代化建设作出重大贡献。实践证明，推进以人为核心的新型城镇化，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，是中国式现代化道路的重要内容，也是以中国式现代化推进中华民族伟大复兴的必然选择。
推进人口大国实现现代化的必然选择。在我们这样一个拥有14亿多人口的发展中大国实现现代化，在人类发展史上没有先例。大规模城镇化推动数亿农村富余劳动力和农村人口向城镇转移，向劳动生产率更高的非农产业部门转移，提高了经济发展质量和效益，推动经济持续发展和社会全面进步。改革开放以来，我国城镇化快速推进，平均每年新增城镇常住人口超过1600万人，城镇化率从1978年的17.9%提升到2012年的53.1%。城镇化吸纳大量农村劳动力转移就业，提高城乡生产要素配置效率，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构深刻变革。党的十八大以来，我们党着力提升城镇化水平和质量，扎实推进以人为核心的新型城镇化战略，城镇化率提高到2021年的64.7%，城镇常住人口总量超过9亿人，空间格局不断优化、城市可持续发展能力不断增强、城乡面貌焕然一新，为我国经济持续健康发展和居民生活水平提高提供了有力支撑。
推进全体人民共同富裕的必然选择。共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国式现代化的重要特征。实现共同富裕，要求我们着力解决城乡发展不平衡问题，让发展成果更多更公平惠及全体人民。以人为核心的新型城镇化，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让全体人民共享城镇化成果，提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义。党的十八大以来，我们党深入实施就业优先战略，统一城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度，建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，制定基本公共服务国家标准，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，保障随迁子女义务教育。2012—2021年，我国年均新增城镇就业超过1300万人，城乡居民人均可支配收入比从2.88∶1下降到2.5∶1，城乡居民在公共服务和生活水平上的差距日益缩小，不断向共同富裕目标迈进。
推进物质文明和精神文明相协调的必然选择。我国现代化强调物质文明建设和精神文明建设都搞好、国家物质力量和精神力量都增强、全国各族人民群众物质生活和精神生活都改善。城市是文化的载体，文化是城市的灵魂。一个城市的历史遗迹、文化古迹、人文底蕴，是城市生命的一部分。新型城镇化注重文化传承，强调根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。党的十八大以来，我们党坚持传承历史文化，妥善处理好保护和发展的关系，注重延续城市历史文脉，像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产，尊重和善待城市中的老建筑，把老城区改造提升同保护历史遗迹、保存历史文脉统一起来，既改善人居环境，又保护历史文化底蕴，让历史文化和现代生活融为一体，让人们记得住历史、记得住乡愁，坚定文化自信，增强家国情怀。
推进人与自然和谐共生的必然选择。我国现代化是人与自然和谐共生的现代化，注重同步推进物质文明建设和生态文明建设。城市是现代化的重要载体，也是人口最密集、污染排放最集中的地方，城市建设必须处理好生产生活和生态环保的关系。新型城镇化不仅考虑规模经济效益，而且把生态文明理念全面融入城镇化进程，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。党的十八大以来，我们党着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式；发挥各地区比较优势，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，促进各类要素合理流动和高效集聚。10年来，绿色城市、韧性城市、低碳城市建设有效减少了能源资源消耗，降低了碳排放强度，大大增加了良好生态环境这个最普惠的民生福祉；“两横三纵”的城镇化战略格局基本形成，京津冀、长三角、珠三角等19个城市群承载着我国70%以上的人口、贡献超80%的GDP，成为高质量发展的重要动力源。
推进走和平发展道路的必然选择。与一些老牌资本主义国家走暴力掠夺殖民地的道路不同，我国现代化坚持走和平发展道路。当前，百年变局和世纪疫情叠加，世界进入新的动荡变革期。我们要坚持把国家和民族发展放在自己力量的基点上，把扩大内需作为保持经济平稳较快发展的基本立足点，牢牢掌握发展主动权。扩大内需的最大潜力在于城镇化。当前，我国常住人口城镇化率低于发达国家平均水平，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率相比还有明显差距，城镇化动力仍然强劲，还有较大发展空间，蕴含巨大内需潜力和强大发展动能。一方面，通过城镇化带动几亿农民迈向现代化，将推动城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放，也会带来城镇基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，形成日益强大的国内市场优势。另一方面，随着中国经济深度融入世界经济，中心城市、都市圈和城市群成为参与国际分工合作、吸引全球高端要素集聚的重要平台，在加快构建新发展格局中发挥着重要作用。推进新型城镇化不仅有利于我国以国内大循环吸引全球资源要素，在全球产业链价值链中发挥日益重要的功能，也有助于我国继续维护世界和平稳定、促进全球发展繁荣。
当今中国，城镇化与工业化、信息化、农业现代化同步发展、相互促进、相辅相成。工业化处于主导地位，是发展的动力；农业现代化是重要基础，是发展的根基；信息化具有后发优势，为发展注入新的活力；城镇化是载体和平台，拓展工业化和信息化发展空间，带动农业现代化加快发展，发挥着不可替代的重要作用。我们要继续深入推进以人为核心的新型城镇化，稳步提升城镇化质量，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实有力的支撑。
新型城镇化的新着力点
——以县城为重要载体的城镇化建设路径思考
xx年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。xx年6月，国务院审批通过《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》，将党的十九届五中全会提出的“推进以县城为重要载体的城镇化建设”作为我国新型城镇化的新着力点。中国城镇化的发展已经走过了初期积累、基础性发展的阶段，逐步进入到成熟、完善、提高的新阶段。随着内外部环境的变化，走出一条自主、健康、可持续的发展道路是历史的必然选择，而推进以县城为重要载体的城镇化建设是这一必然选择中的重要组成部分。
城镇化是现代化的必由之路，是促进区域协调、促进产业升级和扩大内需的重要抓手。城镇化也是当今世界非常重要的经济社会现象之一，城镇化水平与一个国家的经济发展程度和现代化程度息息相关。凡是已经步入高等收入水平的国家，以及成功实现了现代化的国家，都具有较高的城镇化水平。城镇化的水平和质量关系到我国现代化建设的进程。深入理解和把握以县城为重要载体推进城镇化建设所蕴含的基本逻辑、深刻内涵和主要路径，对于我国在百年大变局背景下有效应对当前经济发展面临的挑战，对于我国在建设社会主义现代化强国目标下实现城乡融合和共同富裕都具有重大意义。
以县城为重要载体推进城镇化建设的历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑
城镇化是乡村与城镇系统之间发展力量抗衡的结果。工业革命以前乡村力量占优，工业革命以后城镇力量逐渐占优。城镇化过程中，乡村与城镇之间会发生四个维度的转型：人口结构转型、经济结构转型、地域空间转型、生活方式转型①。如果某一维度滞后于其他维度，就会出现发展不协调不平衡的问题。从中国城镇化的历程和现状来看，这四个维度并未同步推进，主要体现在：经济结构转型滞后于地域空间结构转型，人口结构转型滞后于经济结构转型，生活方式结构转型滞后人口结构转型。这一现状是提出以县城为重要载体推进城镇化建设的逻辑基础。认识这一现状有助于深入考察以县城为重要载体推进城镇化建设的历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑。
从历史逻辑来看，以县城为重要载体推进城镇化建设的提出是我国城镇化发展到中后期阶段的历史必然。计划经济时期，我国城镇化基本处于停滞状态，人口结构转型严重滞后于经济结构转型。1953年至1982年，城镇化率从13.24%提高至20.91%，三十年间仅提高了约7个百分点。同期，工业增加值占国内生产总值的比重却由19.84%提高至40.63%，三十年间提高了近20个百分点。可以看出，那一时期我国的城镇化远远滞后于工业化。改革开放开启了我国快速的城镇化进程。1982年至2020年，城镇化率由20.91%提高至63.89%，近四十年提高了超过40个百分点。
改革开放40多年来，根据吸纳农村劳动力的载体和模式不同，我国城镇化可以划分为三个阶段：第一阶段（1979年—1992年），城镇化的载体是乡镇。随着户籍管理制度逐步放松，乡镇企业开始大量吸纳农村剩余劳动力。这一时期，城镇化率由18%提高至27.5%，整体格局依然是人口转型滞后于经济转型，大型工厂依然没有对农村劳动力放开。第二阶段（1992年—2011年），城镇化的载体以大中型城市为主。1993年国家放宽设市标准，珠三角、长三角等城市群逐步成形，流动人口大量向沿海地区聚集。2002年，党的十六大提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”，城镇化的载体逐渐扩展至沿边、沿江和沿主要交通干线城市。这一时期，城镇化率由27.5%提高至51.27%，城镇化的人口结构转型和地域空间转型同步快速推进。第三阶段（2012年至今），城镇化的载体以大中型城市和小城镇为主，同时强调人口结构转型和生活方式结构转型。2012年，党的十八大提出“走中国特色新型城镇化道路”，2013年12月，中央城镇化工作会议强调：“要以人为本,推进以人为核心的城镇化”；2014年3月，第十二届全国人民代表大会第二次会议上明确“要推进以人为核心的新型城镇化”。我国城镇化进入以人为本、规模和质量并重的新阶段，中小型城市户籍管理逐步放开，农业转移人口市民化速度明显加快。但是到2020年户籍人口城镇化率（45.4%）远低于常住人口城镇化率（63.89%），而户籍与子女教育、医疗保障等公共服务享受权挂钩，造成了城镇化过程中生活方式转型的滞后。
2020年提出以县城为重要载体推进城镇化建设，是建立在对我国城镇化历史深刻认识的基础之上。我国城镇化历史体现了城镇化载体由点到线，由线到面的扩散过程，是城镇化促进区域均衡发展的过程，也是提高城镇承载能力的过程。县域作为稳定的行政区划，县城作为县域的发展集聚核心，势必会成为城镇化载体扩展的主要着力点。
从理论逻辑来看，以县城为重要载体推进城镇化建设是空间相互作用理论在城乡融合发展和城市分布体系上的应用。根据区域经济学的观点，地表上的任何一个空间都不可能孤立地存在。为了生产生活运行，城乡之间、区域之间、城市之间总是不断地进行着商品、劳动力、资金、技术、信息等要素的相互传输过程，这一过程被称之为空间相互作用。空间相互作用包括三类要素流动：第一类以物质和人的移动为特征；第二类是各种各样的交易过程，比如货币流动；第三类是信息的流动和创新（新思维、新技术）的扩散②。空间相互作用过程是连续的。经济结构转型、人口结构转型需要以连续的地域空间为载体。如果要实现城镇化的高质量推进，就需要同步推进经济结构转型、人口结构转型和生活方式转型，这也是推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步发展的逻辑基础。从促进城乡融合的角度来看，要促进城乡协调融合发展，就需要促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加强交通、网络等公共基础设施建设，提高城乡空间相互作用的互补性和可及性。从推进大中小城市和小城镇协调发展的角度来看，就是根据大中小城市和小城镇等空间对人口的吸引能力，合理配置生产要素。城乡之间的分布，以及大中小城市到小城镇的分布实质是一个连续体，中间的关键地带就是县城。如果要有效联结中小城市和小城镇，高质量推进城乡融合，那么提高县城的产业、人口、生活等承载能力就是关键。所以，将县城作为城镇化发展的重要载体是必须的。
从现实逻辑来看，以县城为重要载体推进城镇化建设是我国流动人口向县城聚集、工农业在县城互动、乡村居民需求升级的实际需要。首先，从我国流动人口的格局来看，县内流动已成为重要的人口流动模式。从“六普”和“七普”数据来看，2010年—2020年全国共有266个收缩城市，占全国城市的4成左右；有1507个人口收缩区县，占比超过全国区县的一半。可以看出，人口变迁格局呈现出向大型城市和东部沿海区县聚集的特征。但是，有关研究表明，省外流动人口占比从2010年的41%下降到2020年的30%，县外省内和县内流动都呈现上升趋势。2020年乡村到城镇的流动人口总规模是2.72亿，其中县内约8200万，县外省内约1亿，跨省约8200万③。其次，农业经济在县级行政单元 中占据重要地位，工农业以县城为中心实现互动。县级行政单元是农业现代化和农业向二三产业延伸的重要空间。县级行政单元常用耕地面积约占全国的83%；2020年第一产业增加值为5.87万亿元，约占全国的83.6%。县城作为县域的主要集散中心，是农产品加工、工业品下行和农产品上行的重要枢纽。要实现城乡融合，县城具有不可替代的关键作用。最后，乡村居民的需求升级不断提高④，对于高质量教育、医疗和消费的需求与日俱增，县城已经成为乡村居民消费、就医、就学的主要承接体。以县城为重要载体推进城镇化建设就是从我国基本国情出发，遵循人口迁移规律，顺势而为的现实选择。
以县城为重要载体推进城镇化建设，对于高质量推进新型城镇化建设具有重要意义
如何理解“载体”的内涵？为什么说县城是重要的载体？回答好这两个问题是认识以县城为重要载体推进城镇化建设的关键。
如何理解“载体”的内涵？一般意义上的载体是能够承载其他事物的事物，既包括承载有形物质的载体，也包括承载无形物质的载体。将县城作为推进城镇化的载体，那么县城需要承载居民、建筑、商品、公共基础设施、生产要素等有形物质，也需要承载文化、生活方式、城市文明等无形物质。由此构成县城的生产、生活和文化等多重空间。生产空间用于承载乡村产业转型升级和乡村人口创业创新；生活空间主要承载乡村人口向县城的聚集，提供了居住、消费和其他各类生活的空间单元；文化空间重点承载来自城镇化过程中生活方式的转型。这些空间需要按照县城常住人口需求来供给。作为载体，县城的空间面积在近年来快速增长。全国县城的建成区面积从2010年至2020年，由1.66万平方公里增长至2.09万平方公里，增加了25.82%。在这一前提下，县城的载体作用突出体现在县城承载人口结构转型、经济结构转型和生活方式转型等方面。
首先，就人口结构转型的承载来看，县城短期有承接能力，但是长期仍需要拓展空间。2019年县级行政单元常住人口为6.74亿人，其中，县城的常住人口为1.58亿人。也就是大约还有5.16亿人口常住在县城以外的乡镇和村庄等地区。预计到2040年左右，我国城镇化率将达到80%。由此来看，未来还有2.16亿人口需要进入城镇，包括大中小城市、县城和建制镇。按照县内安置三分之一的人口来测算，县城需要承接乡村转移人口0.7亿人。从2010年到2020年，县城的常住人口从1.39亿增长至1.58亿，增长了13.67%。县城人口增速较县城建成区增速低了12个百分点。按照建成区面积增速和人口增速同步的情况来测算，当前县城还有0.17万人的承载空间。如果从长远来看，还需要新增0.53亿人的承载空间，也就是当前县城建成区承载空间的33.54%。综上所述，从短期来看，县城依然具有人口转型的承载力，需要通过提高县城教育、医疗、就业、产业等能力来吸引乡村人口，充实县城空间。从未来二十年的长远周期来看，县城还需要新增三分一的建成区面积，以完全承载乡村人口转型。
其次，就经济结构转型的承载来看，重点是提高县城的服务业承载能力，同时同步推进农业现代化。经济结构转型的一项重要特征是：随着经济发展，无论是就业人口还是产值，一产占比会逐步降低，二产先上升后下降，三产会逐步增加。2020年我国县级行政单元的第一、二、三产业增加值比重分别为15.04%、40.16%、44.8%，而全国为7.65%、37.82%、54.53%。环顾日本、韩国等发达经济体的第一产业占比更低，第三产业占比更高。依此来看，未来二十年，我国第一产业比值将进一步降低，空间大概是降低4—5个百分点，第三产业的比重将进一步提高，空间大概是20—30个百分点。将县城作为承载经济结构转型的载体，就需要通过提高集聚经济和规模经济来实现服务业的发展，同时通过提供农业劳动生产率促进农业现代化，从而为城镇化提供剩余劳动力和农业剩余。
最后，就生活方式转型的承载来看，县城是农业转移人口市民化和推进城乡公共服务均等化的重要载体。人们向县城流动、生活和居住的主要原因之一就是县城具备较高质量的教育、医疗以及其他便捷生活设施。工农兼业、城乡双栖、县城读书已经成为县域就业、通勤和享受公共服务的普遍模式。很多农村中小学校自然消亡后，家人在村里居住、孩子在县城上学已经非常普遍。县城也已经成为外出务工人口安家定居的首选之地。未来，以县城为重要载体推进城镇化建设，就是以县城的优质公共服务来吸引0.7亿农业转移人口，以促进城乡融合为突破点，提高城乡交通、通信等基础设施一体化建设，为工农兼业、城乡双栖等提供基础条件。
县城在新型城镇化和城乡融合发展中具有特殊的重要地位
我国县城数量众多，县城建设是利用投资和提高内需促进经济发展的重要引擎，是城乡融合的关键一环。同时，在城镇化中后期阶段，人口从乡村向城镇迁移的内在动力减弱，县城的稳定性和包容性有助于进一步推动乡村人口向县城迁移。
一方面，从历史行政体制变迁上看，县级行政单元是我国最为稳定，且职权较为完整的一个行政层级。从秦朝设置“县”以来，一直延续至今。县级政府直接负责居民管理事务，具有事权、财权、人事任命权等完整的行政职权。县域的形成与地形地貌和文化形态息息相关。高原地区往往以河流和走廊为通道链接形成县域地理系统，平原地区往往以县城为中心、以单日步行距离为半径形成县域。这种区位特征和地形特征在城乡公共基础设施一体化建设中起到了重要作用，塑造了具有同质性的县域内部文化系统。可以看出，无论是地形地貌因素，还是行政管理层次，或者是地域文化体系，在县域内部都具有相对稳定性。
另一方面，相较于大中型城市，县城具有更强的包容性，包括就业、产业、语言等方面。其一，从就业来看，私营、个体从业、非正规就业等多种就业形式在县城较为繁荣，多种就业渠道对保障农民就业、提高生活水平具有重要的支撑作用。其二，从产业来看，县域内特色产业一般较为统一，容易形成集聚效应和规模效应，务工人员可以在不同职位之间实现快速流动，减少了重新择业的摩擦成本。其三，从语言来看，我国是一个多方言的国家，不同方言之间的交流障碍比较大，方言多样化会降低个体创业活动的概率。相较于远距离的人口流动来说，县域内人口流动，受到方言影响的障碍较小。尤其是部分少数民族地区，方言是限制农村居民外出务工的一个关键因素。因此，促进县城发展，能够有效解决农村居民择业的语言障碍问题。
以县城为重要载体推进城镇化建设的主要困境
以县城为重要载体推进城镇化建设的主要困境体现在三个方面：一是县城之间的差异性较大，不容易协调；二是县城建设要素需求量大，需要采取创新手段来保障；三是推进城镇化建设的同时，需要同步推进农业现代化、信息化和新型工业化，否则就会造成发展不平衡的新问题。
县城差异性大，如何协调？我国县城和县域的地理条件、经济潜力、人口规模等方面的差异性较大。在地理条件方面，胡焕庸线以东的县人口密度高，以平原和丘陵地貌为主，产业相对集聚；而胡焕庸线以西的县以高原和山地为主，人口密度低，产业也相对分散落后。乡村在全国地理空间上的异质性分布也决定了以县城为重要载体推进城镇化建设需要与区域发展战略和乡村振兴战略相互融合⑤。在经济潜力方面，GDP规模呈现东高西低，空间差异明显，但是西部县域经济增长相对迅速，尤其是西南地区和新疆地区。在人口规模方面。2020年户籍人口在5万人以下的县有86个，主要分布在西藏、青海、甘肃、四川等省份；人口百万以上的县有186个，主要分布在安徽、广东、山东、江苏、河南等省份。因此，有些县城适合建设规模较大的城镇或大城市，有些县城则难以成为规模较大的城镇。县城建设既不能泛化，也不能因建设规模限制承载人口迁移的能力。如何选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展是一个主要的难题。
资金需求量大，如何保障？县城投资与城市差距很大，导致县城基础设施历史欠账较多。多年来，县城人均市政公用设施固定资产投资仅为城市城区的二分之一左右。现阶段，县城在供水普及、燃气普及、污水处理等方面与城市的差距不大，但是县城设施更新进展缓慢，县城老旧城区供热和供排水管网老化、“城中村”和城乡结合部公用设施配套弱、脏乱差等现象较为普遍。老旧城区改造进展慢的主要原因是县级财力薄弱、拆迁难度大。那么，在不扩大县城建成区面积的前提下进行县城更新，就需要大量的财政支持。如何扩大县城建设资金供给来源是以县城为重要载体推进城镇化建设的主要难题。
“四化”同步，如何协调推进？2013年习近平总书记在中央城镇化工作会议上的讲话中指出：“我国城镇化发展已经站在新的起点上，必须从促进中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的高度，从战略和全局上作出部署。”西方发达国家的工业化、城镇化、农业现代化、信息化是按照顺序发展的，但我国后来居上，这“四化”是叠加发展的。新型工业化是城镇化的动力，没有工业化就没有城镇化；农业现代化是城镇化的基础，城镇化的两个前提是剩余粮食生产能力和剩余农业劳动力；信息化创造了城镇化的新动能，通过信息化与工业化相互融合，促进了产业升级和产业转型。当前来看，农业现代化是一个短板，农业生产的规模效应和科技支撑作用还没有充分发挥。如何在城镇化和农业现代化上合理配置土地、人力、资金等生产要素，如何在县城引入可持续的服务业和新型产业，是每一个县级政府在城镇化建设过程中必须深思，也必须按照当地工农业发展阶段进行决策的重要问题和难题。
以县城为重要载体推进城镇化建设的路径建议
因地制宜，合理规划县城发展路径。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》从产业发展的动力因素和限制因素出发，根据县城的人口集聚和产业集聚的可能性将我国的县城划分为五类：大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能区县城、人口流失县城。县级政府制定自己的城镇化规划时，还应再深入细致地对本县城进行更加明确的定位。规划编制过程中要多听取专家群众意见。规划编制完成后要将规划上升到法规或制度的层面，提高规划的约束力、持久性、协调性和体系性。规划执行过程中，要严格按照规划来建设，避免行政力量对规划执行进行干预。
加大改革力度，保障建设资金供给。改革是以县城为重要载体推进城镇化建设的强大动力。在进一步完善县城落户制度、土地征收制度的同时，要加大力度推进财税金融改革。财税金融改革要抓住县城的载体作用，将县城人口集聚和产业集聚作为财政金融改革的出发点。在财政资金引领方面，适当减少政府承担的投资项目，在公共服务供给和公共基础设施建设领域积极探索购买公共服务、PPP 模式、特许经营等投融资创新工具。在金融支持方面，要调整和优化金融机构信贷结构，创新投融资担保方式，扩大县城建设专项额度，加大对县城居民创业需求和实体经济发展的资金投放力度。
抓重点补短板，高质量推进“四化”同步。“四化”同步是以县城为重要载体推进城镇化建设的基础和方向。县城建设要兼顾新型工业化、信息化和农业现代化的长远发展需求。因此，一要提高县城建设对农业现代化的支撑作用，县城要开辟专门空间用于提供农业技术服务、农业投入贸易、农产品储藏销售。二要提高县城建设与信息化的融合程度，加强信息基础设施建设，着力培育新兴产业和现代服务业，推动传统产业数字化智能化。三要提高城镇化对工业化的承载和吸引能力，尤其是欠发达地区县城要提高对来自发达地区第二产业转移的承载能力，着力增加就业岗位和税收。
推进新型城镇化不断向纵深发展
城镇化是现代化的必由之路，对构建新发展格局、促进共同富裕等都具有重要意义。习近平总书记在党的二十大报告中强调，“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。这些重要部署，为新发展阶段推进新型城镇化明确了目标任务、提供了重要遵循。
改革开放以来，我国城镇化经历了大规模快速发展过程。“十四五”时期，我国仍处在城镇化快速发展期，同时，城镇化质量亟待进一步提升，城乡融合发展任重道远。新时代新征程，要深入推进以人为核心的新型城镇化战略，通过优化城镇空间布局、改善人居环境、加快产业结构调整，着力提升新型城镇化建设质量，推进新型城镇化不断向纵深发展。
我国人口众多、自然环境差异较大。推进新型城镇化，客观上要求优化布局、集约高效，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，推进城乡融合发展和体制机制创新。
