“山上”换“山下”，省域耕地林地空间统筹探索

等因素，在耕种和造林之间进行适当的转换和调整，确保耕地和林地的保护与利用更加科学。坚持保安全、保发展。耕地林地空间统筹要严守耕地保护红线、生态保护红线、林地保有量、森林覆盖率等安全底线目标，优化耕地与林地空间布局，促进耕地林地实施数量、质量、生态三位一体保护。此外，耕地林地空间统筹破解保发展与保耕地的矛盾，为城市发展建设，林地占用等预留空间，促进经济发展。

2.2统筹规则：以坡度为重要参考线       促进“耕地下山、林地上山”针对当前耕地林地的空间和功能错配等问题，结合湖北地形地貌特征，以15度、25度坡度为重要参考线，制定省域耕地林地的空间统筹优化规则。25度以上以林地为主。25度以上作为林地的主要保障空间，保留已纳入耕地保护目标的现状稳定耕地和永久基本农田，合理保留不稳定耕地。原则上不在25度以上新开垦或复垦耕地。15度以下以耕地为主。开展耕地与林地统筹分析，综合考虑优势树种、有效土层厚度、农业生产适宜性，剔除受保护区域以及不适宜耕作的林地，充分尊重农民意愿，有序引导适宜林地复垦为耕地。15度-25度作为耕地林地共同的弹性后备空间。预留15度-25度空间为耕地林地的弹性后备空间，依托耕地保护与林地统筹空间需要，因地制宜划定耕地与林地保障空间。

三、空间统筹路径

3.1开展农业种植适宜性评价依托湖北省资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）成果，充分考虑湖北自然地理特征、树种影响、有效土层厚度等因子，深化和完善省域农业种植适宜性评价，重点开展15度以下适宜耕作区域评价，筛选耕地林地空间统筹潜力空间。3.2明确耕地恢复补充优先序耕地总缺口估算。综合考虑“三区三线”划定耕地保护目标缺口、现状耕地流失，以及耕地未来占用和退出等规模，结合国家占补平衡与进出平衡等政策要求，细化明确耕地进出平衡空间需求和占补平衡空间需求。

耕地恢复优先序。耕地恢复空间主要来源于15度坡度以下的林地、园地、草地等具有恢复属性的地类。一是优先恢复15度坡度以下“即可恢复”属性地类。重点选取土地承包经营权流转到期或即将到期的，林木水果经济作物老化、品种退化的，经济价值不高恢复补偿较低的地块作为恢复地块，并充分尊重群众意愿，在保护农户和经营者合法权益的前提下与承包经营权人签订合同，明确恢复期限。二是因地制宜恢复坡度15度以下“工程恢复”属性地类。在尊重农民意愿前提下，会同农业农村部门对农业生产现状和对耕作层的影响程度进行充分评估，根据恢复原种植条件的难易程度依次有序恢复。耕地补充优先序。耕地补充空间主要来源于现有耕地后备资源和15度以下适宜耕作的林地。近期优先选择现有耕地后备资源和15度以下适宜耕作的林地中的其他林地、灌木林地作为近期占补平衡的空间需求。远期在保障省域造林绿化空间前提下，结合实际需求适度将15度以下适宜耕作的林地中质量较差的竹林地、乔木林地作为占补平衡空间。

3.3明确林地补充空间林地缺口估算。综合考虑未来林地占用（城镇开发建设等）、恢复属性林地还田以及未来适宜耕作林地还田等，匡算林地未来最大可能流失规模。明确林地补充来源。林地补充空间主要来源五个方面：一是认定的退耕还林。即按照国家相关政策标准，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认的退耕还林空间。二是自然保护地核心区耕地。按照《中华人民共和国自然保护区条例》，禁止任何人进入自然保护区，位于自然保护区核心区的耕地应逐步退出。三是饮用水源一级保护区耕地。四是25度以上不稳定耕地、一般耕地。按照统筹规则，逐步退出25度以上且现状为不稳定耕地、一般耕地。五是可调整为林地的部分园地。根据自然资发〔2023〕53号文件要求，调整园地、林地分类标准。将油茶等木本油料林、橡胶等工业原料林、核桃等干果经济林，由园地调整为林地。制定林地补充优先序。结合省域林地补充空间来源特征，补充优先序依次为可调整为林地的部分园地、已认定的退耕还林、自然保护地核心区耕地、饮用水源一级保护区耕地以及25度以上不稳定耕地、一般耕地。其中可调整为林地的部分园地应结合自然资源部相关分类标准修订，适时根据地类调整要求及时开展调查举证。

3.4提升耕地林地质量耕地质量提升。落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，以高标准基本农田、粮食生产功能区等优质高产田建设为推手，加快农田水利基础设施建设，强化环境综合整治，完善防汛抗旱配套工程，提升农田土壤地力，确保耕地质量的稳步提升，真正实现旱涝保收和高产稳产，保障粮食安全。结合永久基本农田保护区、高标准农田建成区、粮食生产功能区上图入库和永久基本农田平衡调整工作，引导优质耕地空间集聚，将高标准农田建成区、粮食生产功能区全部纳入永久基本农田保护范围，实施特殊保护，保证“米袋子”和“菜篮子”不落空。林地质量提升。落实造林绿化空间，推进国土绿化试点示范项目及“双重工程”区域造林绿化工作，加快废弃矿山等生态修复。落实好伐后造林，稳步推进油茶规模化种植落地，油茶种植空间选择上应避开用于恢复补充耕地的林地空间。加强林地生物多样性保护，强化林木病虫害防治水平。强化中幼林抚育及退化林修复，推进重要生态区域低效防护林及油茶低产林改造。3.5制定分区统筹指引考虑自然地理格局对省域耕地资源和林地资源空间分布的支配性作用，依据湖北地形地貌特征，结合鄂西山区、丘陵地区和江汉平原地区三类地区自然地理特征以及面临主要问题，因地制宜提出耕地林地空间统筹方向与路径。

四、结语

在国土空间唯一性总体原则指导下，理论上通过统筹省域层面林地和耕地现状基础及未来国土空间发展需求，综合考量现有耕地后备资源和15度以下适宜耕作的林地空间后，省域耕地和林地近期均能满足各自保护目标。然而，在实际操作层面，省域耕地林地空间统筹工作还面临两个方面挑战，一是缺乏耕地林地转换等方面的国家层面相关政策法规支撑，二是面临权属等诸多不确定性问题。因此，在省域耕地林地空间统筹总体原则、规则和路径指导下，亟需在市州或区县层面开展耕地林地空间统筹试点工作，在充分尊重农民意愿基础上，摸索具体统筹路径以及相关模式与经验，为全省乃至全国的耕地林地空间统筹提供具有操作性的实践经验。