20XX年来，中央各部门密集关注着房地产行业的发展态势，针对全国范围内的“烂尾楼”乱象多措并举，出台了多项政策落实保交楼、稳民生。20XX年1月，住建部、人民银行和银保监会联合出台了《关于规范商品房预售资金监管的意见》，要求采取“全额全程、流向流量、监测监管”方式，所有预售资金纳入监管，对所有预售资金的使用进行流向监控，实行“政府监管、银行监控”模式。20XX年11月，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会发布《关于做好当前金融支持房地产市场平稳健康发展工作的通知》，出台十六条措施支持房地产市场平稳健康发展。具体政策包括：贷款合理展期、保持信托等资管产品融资稳定、贷款集中度过渡期延长等。同年12月，中央经济工作会议指出，要确保房地产市场平稳发展，扎实做好“保交楼、保民生、保稳定”各项工作，满足行业合理融资需求，有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债情况。同时要坚决依法打击违法犯罪行为，支持刚性和改善性住房需求。20XX年4月，《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》公布，其中明确提出：商品房不能交付且无实际交付可能的情况下，商品房消费者主张价款返还请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权的，人民法院应当予以支持。上述一系列规范性文件的出台及立法的逐渐明晰，彰显了国家层面对于近年来频发的“烂尾楼”乱象的重点关切，也是本文研究课题设立的原因所在。
一、XX市宝塔区“烂尾楼”现状介绍
所谓“烂尾楼”，即现实中已经开工建设并取得了一定的建设成果，但因开发商资金断裂、建设过程中违法违规等原因导致被迫停工，致使超过预定的竣工时间无法竣工验收的工程。因其损害了广大买受人、中间商的切身利益，极大地扰乱了社会正常的经济秩序，且牵连出众多纷繁复杂的法律关系，故而备受各级政府及相关部门、司法机关、广大民众的关注。
在世界经济发展速度普遍放缓，三年新冠疫情阵痛渐退的形势下；在国家整体经济发展理念改革，良性发展模式得到普遍认同的大局之下；近年来，房地产行业的发展正遭受着前所未有的挑战。无论北上广等一线大城市，还是如XX、铜川等中小城市；无论融创、绿地、恒大等全国知名房地产开发商，还是遍布全国各地的小开发商，近年来频频爆出的楼盘烂尾现象紧紧牵动着广大消费者的心弦。这既与中华民族传统的家本位理念息息相关，更与社会优势资源分布不均等现实因素密切关联。作为一种近年来于全国各大、中、小城市频发的社会现象，“烂尾楼”问题所引起的社会关切和集体焦虑几乎辐射了社会生活的方方面面，更关联到了政治经济学、社会学、法学等各个学科的研究领域。
革命圣地XX作为陕西省辖地级市、省域副中心城市，地处陕西北部、黄河之滨、黄土高原中南地区，自古就是中华民族重要发祥地之一，是中国红色革命的摇篮。XX精神从这里传递，圣地文化从这里传承。历史的车轮驶入二十一世纪，高速发展的社会、政治、经济及文化生活不可避免的带来了副作用。“烂尾楼”现象——这一存在于现代文明之光背影下的“毒瘤”——耐人寻味却也无可摆脱。
就宝塔区现状来看，楼盘“烂尾”现象同样屡见不鲜、牵涉甚广。20XX年5月，XX市政府专题会议研究同意启动XX凯悦未来城建设项目。该项目位于宝塔山街道办事处兰家坪村，由西安万昌房地产开发有限公司承建，共建设两栋商住一体楼，总占地面积12654.8㎡，建筑面积68350.1㎡。西安万昌房地产开发有限公司与兰家坪村签订安置协议，安置兰家坪村81户村民（每户以XX元/㎡购买安置房一套），返还村集体三产商业面积11000㎡。该项目自20XX年开工建设以来，开放商因资金短缺等原因多次停工，工程进展缓慢；20XX年11月又因未依法办理建设工程规划许可证、建筑工程事故许可证、超建违建、工地扬尘治理不到位等问题，被宝塔区城管执法部门叫停。截至目前，已交房310户，未交房14户，已入住129户。但该项目所引发的违规建设、未批先建问题，开发商违约责任纠纷诉讼问题，工程自救前的各类合同纠纷及自救的后续问题仍备受关注。
丰足家园项目是原区属国有企业宝塔区纸箱厂改制后集职工安置及商品房开发为一体的房地产建设项目。该项目为市政府招商引资项目，由陕西永健房地产开发有限公司开发，中国第四冶金建筑公司承建，占地39.79亩，总建筑面积19万平方米，共建设住房1408套，含407套职工安置房和拆迁返还房。2015年该项目封顶，并于同年3月办理预售许可证。因开发商资金断链，项目于2016年全面停工。宝塔区成立了由区时任副区长任组长，区人大常委会时任副主任任副组长，政府办牵头、抽调六部门32人为组成成员的工作组，组织业主自救。截至20XX年7月底，1-7号楼尾留工程全部完工，8、9号楼仅剩室外配套工程，已售房入住912套。陕西永健公司已被XX市中级人民法院裁定破产；仍遗留了超建违建、规划手续不齐全、消防图审无法进行，主体验收未进行、产权证无法办理等问题。大量的诉讼案件及后续执行问题目前仍是宝塔区人民法院现在及今后的重点工作之一。具体来看，宝塔区人民法院涉及陕西永健房地产开发有限公司及丰足家园小区的民事案件共有47件（见下图一），主要集中在合同领域，具体包括：商品房买卖（销售）合同纠纷、借款合同纠纷、民间借贷纠纷领域，另外还涉及商品房预售合同纠纷及确认合同效力纠纷。
XX市宝塔区七里铺“XX文艺之家”项目是2017年XX市重点棚户区改造项目。20XX年6月，XX誉邦房地产开发有限公司与XX市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：该项目用地范围共涉及安置面积24094.17㎡，其中住宅面积20798.71㎡，商业面积3295.46㎡，由政府按照XX元/㎡的价格结算。建设费用由市政府解决，城区改造办监督落实。20XX年9月，XX誉邦房地产开发有限公司法定代表人因涉刑事案件被刑事拘留，又因开发商XX誉邦房地产开发有限公司违法分包、转包，未批先建，开发商资金断链等问题导致该项目工程几度停工。20XX年，陕西中港建设集团有限公司进场开始施工，但进度缓慢。众多违规违法建设问题导致该项目频繁涉诉，目前宝塔区人民法院正在审理及审结的民事案件共19件，主要集中在建设工程施工合同纠纷、劳动合同及劳动争议，买卖合同纠纷，提供劳务者受害责任纠纷，不当得利。
笔者此文将着重针对上述几个曾经历或正在经历“烂尾”过程的代表性楼盘开展分析研判，总结经验、找到不足，以期为解宝塔区“烂尾楼”困局之“困”，寻求方向。
二、“烂尾楼”之“烂”的具体表现及原因
（一）“烂尾楼”乱象的具体表现
通过对上述几个楼盘“烂尾”问题的分析研究，可以发现“烂尾楼”乱象存在着许多共同的表征。
1.开发商挪用资金，楼盘建设无法持续推进
无论是早年的丰足家园项目，还是近年XX新区的融创、荣民项目，均存在开放商抽调资金的问题。不同点在于全国性的房地产企业往往会将本地公司的预售资金抽调至外地其它项目用于商业地产的开发甚至其它经营活动。楼盘建设因资金缺乏无以为继，后果不仅仅是大量的建设工程施工合同纠纷，各种房地产预售合同纠纷、买卖合同纠纷也会相继产生。开放商陷于各类诉讼当中，只会进一步导致其经济状况恶化，无法继续推进项目建设。
2.项目本身存在的违规违法建设的问题
欠缴土地出让金、不按照规划图纸施工、超规划面积建设、修改消防图纸等诸多涉及行政审批的问题是“烂尾”楼盘普遍存在的。这些共性问题的存在提示我们在开发商取得楼盘预售许可证之后的建设过程中，全程性的行政监管是不可或缺的。
3.预售资金监管不力
开发商在取得预售许可证并获取了大规模的预售资金之后，完全将合理合法使用预售资金的问题交由开放商自行决定是及其危险的。科学合理的预售资金监管制度也是上至国家层面、下至各级政府近年来不断探索的重要课题。
（二）“烂尾楼”之“乱”的原因
“烂尾楼”乱象丛生，其原因是多方面、多维度的。就房地产开发商自身而言：楼盘定位不准确，具体操作不依法依规，超规划、超容积率建设等等现象普遍存在。从政府及相关部门角度而言：国家经济发展模式及政策导向的变化，房地产行业政策及法律的变化，银行信贷政策及利率调整，各地方具体政策的调整等也均影响着房地产行业未来的发展。从开发商自身及政策体制两个维度进行分析，结合宝塔区的具体情况来看，笔者认为“烂尾楼”之“烂”主要存在以下几个原因：
