近年来，电信网络诈骗犯罪来势凶猛、多发高发，严重侵害人民群众财产安全，严重影响人民群众获得感、幸福感、安全感。仅2020年，全国电信网络诈骗案件涉及财产损失达353.7亿元[1]。电信网络诈骗是远程、非接触性犯罪，电话卡、短信、网站、App等通信工具是诈骗分子远程联络受害者不可或缺的，银行卡、支付账号等金融工具是诈骗分子转移诈骗资金不可或缺的。大幅减少被用于诈骗活动的电话卡，将有利于阻断涉诈信息活动传播，斩断诈骗信息链。因此，涉诈电话卡的治理，在很大程度上影响着治理电信网络诈骗工作的成败。
党和国家对此高度重视，陆续出台相关法律法规制度，不断健全反诈工作责任体系，持续强化电话卡源头治理和综合治理，推动涉诈电话卡治理取得显著成效。但随着打击治理工作不断深入，涉诈电话卡治理逐步进入“深水区”，诈骗分子手段翻新升级，攻防对抗日趋激烈，通信行业的精准治理能力还不能有效满足公众用户的正常通信保障需求，迫切需要立足治理现状，针对形势变化，找准面临问题，探索提升涉诈电话卡治理体系和治理能力的路径方法。
1．涉诈电话卡治理现状
1．1法律制度体系不断完善
以习近平同志为核心的党中央高度重视打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作，2021年4月，习近平总书记对此作出重要指示[2]，深刻阐述了打击治理电信网络诈骗违法犯罪的思路方向、基本原则、任务目标和关键举措，为做好打击治理工作提供了根本遵循。2022年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作的意见》[3]。2022年9月2日，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国反电信网络诈骗法》[4]，聚焦电信治理、互联网治理等重点内容，明确制度措施及各方职责任务，为打击治理电信网络诈骗活动提供了法治保障。
工业和信息化部、公安部等国家部委先后出台多个部门规章和规范性文件。其中较为关键的有：2013年，工业和信息化部印发《电话用户真实身份信息登记规定》和《电信和互联网用户个人信息保护规定》，开启了电话实名制；2021年，工业和信息化部、公安部印发《关于依法清理整治涉诈电话卡、物联网卡以及关联互联网账号的通告》[5]，建立电话卡“二次实人认证”机制。2024年，公安部等四部委印发《电信网络诈骗及其关联违法犯罪联合惩戒办法》[6]，建立了对参与电信网络诈骗及其关联违法犯罪活动人员的联合惩戒制度。
1．2工作责任体系不断健全
工业和信息化部及各省级通信管理局等电信主管部门和基础电信企业集团公司、省公司、市公司均成立了反诈工作专班，省级电信企业还成立了专职反诈科室[7]。各基础电信企业建立“一把手负总责”反诈责任制，自上而下组织签署反诈责任承诺书，压实企业内部市场、政企、网络安全等部门责任。电信主管部门依据《中华人民共和国反电信网络诈骗法》等法律规定，开展执法检查、督导检查，采用行政约谈、挂牌督办、责令整改、行政处罚等多种方式，督促基础电信企业履行主体责任[7]。
1．3源头治理体系不断优化
自2013年全面实施电话实名制至2016年底，全国实现所有手机卡100%实名登记。2020年10月，国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议办公室决定在全国范围内开展“断卡”行动，大力整治涉诈电话卡、银行卡。
2021年5月，工业和信息化部升级启动“断卡行动2.0”，仅一年时间排查涉诈高风险电话卡9700多万张[8]。同时，开通了全国移动电话卡“一证通查”服务，建成12381涉诈预警劝阻短信系统，升级推出“闪信霸屏预警”功能[9]。有些省份还将“一证通查”结果嵌入电话卡新入网流程，防范“一证多卡”用户涉诈风险；实施从业主体资格审查和安全评估，降低渠道人员安全风险[7]。
1．4技术防范能力不断增强
目前，国家和省级层面的电信主管部门和基础电信企业均建设了有关技术反制平台，实现对涉诈资源的一键处置能力。工业和信息化部组织建设了信息通信行业反诈大平台，各省通信管理局已建成省际出入口诈骗电话防范系统[10]。各基础电信企业建设了覆盖“网际、网间、网内”的诈骗电话防范技术手段，对国际、网间的诈骗电话、网络改号电话实现了监测拦截。2021年至2024年5月，相关部门共拦截诈骗电话69.9亿次、短信68.4亿条，处置涉诈域名网址1800万个[11]。
2．涉诈电话卡治理面临的问题
随着打击治理电信网络诈骗工作不断深入，涉诈电话卡的治理进入“深水区”，对治理体系和治理能力提出了更高要求。从涉诈电话卡被用于实施电信网络诈骗活动的对象看，“诈骗分子”通过“电话卡”联络“受害者”“诈骗分子、电话卡、受害者”是三个关键点，也是治理涉诈电话卡的着力点。因此，从诈骗分子、电话卡、受害者三个角度，系统分析面临的形势变化和问题困难，才能为制定应对措施找准目标。
2．1诈骗分子的攻防对抗日趋激烈
从诈骗分子角度来看，其为了逃避追踪打击，不断翻新诈骗手法、升级技术手段，打击治理难度持续加大。
诈骗布局跨境化。诈骗分子呈现集团化运作、精细化分工等特征，并将诈骗窝点设在缅甸、柬埔寨等境外国家，电信网络诈骗犯罪境外作案占比达80%[12]，侦查打击和抓捕难度大。
诈骗对象精准化。诈骗分子在掌握用户个人基本信息以及最新的出行、医疗等工作生活信息前提下，根据特定对象和情景定制话术，据国家反诈中心统计，诈骗分子高频使用话术清单达到八大类87种，对受害者实施精准式诈骗，诈骗速度快、成功率高。
通联方式多样化。在整个诈骗过程中，诈骗分子可能利用电话、短信、即时通信软件、直播等多种方式联络受害者，与受害者建立联系后，诱导用户下载诈骗App、屏幕共享软件等，单一案件可能有多种通联工具相互交织，防范治理难度大。
黑灰产业规模化。电话卡作为电信网络诈骗的上游犯罪，在电话卡的开办、出租、贩卖等环节，黑灰产作案手法、参与人员不断增多，比如通过网络发布任务诱导普通群众参与拨打诈骗电话、诱导手机维修店等商铺人员参与非法收集贩卖互联网账号、诱导学生群体参与出借贩卖电话卡等，群众危害性日益增加。
